全球金融科技监管及改革趋势

黄  莺

中国现代国际关系研究院

世界经济研究所所长助理

2008年国际金融危机的爆发和随后金融科技的到来被视为重塑21世纪金融业的两大事件。金融科技在带来金融便利、提升金融效率、提高金融包容性的同时，如监管不善，也可能对金融稳定、行业竞争、社会稳定带来风险和冲击。过去十多年，全球主要经济体对金融科技均采取“重鼓励、轻监管”的政策态度。随着金融科技行业的壮大，特别是大型科技公司大举进军金融业，监管不平衡、不充分、难有效回应社会关切等问题愈加突出。如何科学规范金融科技产业发展，并在规避风险的同时释放其促进经济的巨大潜能，已成为全球主要经济体共同面临的时代性难题。近年来，国际上有关金融科技监管改革的讨论日趋热烈，其中一些新思考和新观念或为中国加强监管提供有益参考和借鉴。

根据金融稳定理事会2017年报告的定义，金融科技指的是金融服务中技术赋能的创新，这类创新能导致新业务模式、应用、流程和产品的产生，并对金融市场、机构和金融服务的提供产生实质影响。2008年国际金融危机爆发后，金融科技作为数字经济革命的一个重要方面，开启了引人注目的发展进程。近几年来，金融科技行业更是进入高速增长期，这主要归功于三大驱动因素。

首先，政策赋能为新技术应用于金融业打开便利之门。金融科技产业迅速发展离不开各国政府的大力推动。若将金融科技比作一棵树，树冠是各类金融科技活动，如存贷款、资本筹集、资产管理、支付、清算与结算、保险，以及加密资产；树干是应用程序接口（API）、云计算、生物计量、分布式记账技术、人工智能和机器学习等赋能技术；树根则是各国政府采取的赋能政策，包括数字身份、开放银行、数据保护、创新促进、网络安全等政策。上述政策铺设了监管和程序上的高速公路，使各类技术可被用于金融业。美洲银行监管协会调查表明，在受访的56个国家中，欧洲和亚洲的监管机构对推动金融科技发展最为上心，部分原因是希望吸引金融科技企业落户，以推动本地区经济与科技发展。

其次，国际资本加持激发金融科技创新活力。近三年，金融科技得到国际资本的持续追捧。尽管受疫情影响，2020年全球投资缩水，但仍达2017年的约两倍。据毕马威估算，2018年至2020年，覆盖风险投资、私募基金与并购的全球金融科技投资总额分别为1450亿、1680亿和1053亿美元。从投资领域来看，支付科技、数字银行最受青睐。2020年下半年，瑞典数字银行Klarna、Revolut和美国的Chime分别获得6.5亿、5.8亿和5.3亿美元的融资。保险科技、监管科技和财富科技等领域也获得持续关注；区块链技术和加密货币投资热度不断攀升，有望成为未来几年的新热点。从国别看，美国仍然独占鳌头，2020年投资规模高达750亿美元。亚太和欧洲属于第二梯队，南美洲、中东和非洲的投资也在上升，并涌现出新金融科技枢纽。2017年以来，全球范围内的金融科技“独角兽”增加近4倍。据估算，截至2021年5月，全球共有100余家金融科技“独角兽”，总估值近5000亿美元。其中，支付、运营和基础设施、数字银行及零售借贷为四大核心领域，“独角兽”数量分别约占25%、15%、13%和10%。

再次，疫情暴发加速金融服务业数字化转型。疫情下，全球消费习惯发生巨大变化，对电子商务平台、数字化客户服务渠道、电子钱包的需求大增，金融科技迎来巨大发展机遇。其中，支付业的发展最为迅速。至少31个国家的政府通过提高无接触支付上限支持该趋势。许多非洲国家政府宣布电子钱包是重要服务并禁止收取手续费。一些评估认为，疫情是数字支付产业的拐点，令其发展提速十年。在美国，繁荣的信用卡文化曾是金融服务数字转型的障碍，但疫情打破了历史惯性。2020年初以来，包括网上借贷、保险、零佣金证券交易平台在内，美国各类网上金融机构和平台的客户数和交易量大增。同时，传统银行与科技公司也在加速融合。2019年，苹果公司和高盛银行合作发行信用卡。2020年，谷歌为美国多家金融机构提供数字银行服务前端。同年7月，德国德意志银行与谷歌达成为期十年的战略合作伙伴关系，合作重点是将其数据搬至云端，共同创新技术驱动的银行产品。12月，德意志银行宣布加强合作，包括使用谷歌云的人工智能技术和数据以进一步提升能力。

在上述三大因素合力下，金融科技对金融业产生颠覆式影响。过去，以银行为主的金融机构向客户提供一站式服务，提供包括存款、贷款、支付、清算等一揽子服务。如今，金融科技正从技术跃升、业务分解和疆域拓展三大维度重塑全球金融业。技术层面，金融科技不仅通过推动将人工智能、机器学习等新技术应用于金融业，帮助金融机构更好地识别风险、降低成本、提升效率，还带来了合规科技（Comptech）和监管科技（Suptech）等新工具，分别便利金融机构合规经营和监管部门实施监管，两者也被合称为监管科技（Regtech）。业务层面，金融科技将金融机构提供的传统金融业务加以分解并搬至互联网或手机上，主要包括存贷业务（数字银行、金融科技企业提供的贷款业务、众筹贷款）、资本筹集业务（众筹股份）、资产管理业务（投资顾问业务）、支付结算清算业务（电子货币、数字支付服务）、保险业务（保险技术业务模式），这类业务也被称为“替代性金融”。此外，金融科技还通过探索新产品和新服务，不断模糊金融业边界，并开拓了金融新疆域。最典型的是区块链技术等驱动的加密资产业务。

对上述发展趋势，国际社会喜忧参半。虽然金融科技能降低金融成本、提高金融效率、扩大金融包容度，但随着金融科技对社会方方面面影响力的显露，国际社会对其潜在负面影响的担忧也不断增多。

第一，金融科技导致金融业务过速增长、市场结构迅速变化，若发展失控，可能推升系统性风险。2019年英格兰银行报告指出,“云服务被少数几个公司主导，在它们之间进行切换非常困难，这构成风险。”科技发展推动金融业务迅速扩大和相关风险迅速积累，这个速度比之前传统金融机构要快得多。金融科技的发展还可能导致金融供应链更加复杂，因而增加监管套利的可能。在更复杂的网络结构、更少受到监管的实体和监管更为松弛的经济体中，风险将变得更为隐蔽。此外，随着金融系统的科技化升级改造，金融系统遭受网络攻击的应对成本越来越高。

第二，金融科技崛起不一定引发金融业的破坏性竞争浪潮，相反可能加剧金融业的兼并。得益于规模和技术优势，大型科技公司能以接近零成本收集其提供服务产生的副产品——海量数据，这将导致“数字垄断”或“数据垄断”。近年来，大型科技公司进军金融业并迅速扩大在细分市场的份额，引发了国际社会对垄断趋势的普遍关注和担忧。一旦大型科技公司在某个金融领域建立起“俘获型生态”,潜在对手将很难建立竞争性平台。处于主导地位的平台可通过提升行业门槛巩固自身地位，如利用自身的市场权力和网络外部效应来增加用户的切换成本（改用其他平台）或者排挤潜在竞争对手。

第三，金融科技或导致公司权力的积累，令金融服务提供者和民众之间出现知识和权力的空前失衡。新数据和分析工具加剧了金融业的“信息不对称”。依靠市场信息优势和强大算力，金融科技企业能制定因人而异的价格，投放针对性强的广告，甚至影响人们的行为。与此同时，个人权利却非常有限。2020年10月，英国数据监管机构信息委员办公室在经过两年调查后指出，艾贵发（Equifax）、益博睿（Experian）、环联（Transunion）不仅是信用报告机构，也是数据经纪商，因此“该产业存在大规模、系统性的数据保护缺失”。

第四，应用于金融业的新技术具有不透明性，可能进一步强化社会偏见，损害社会公平。金融科技企业依靠人工智能分析数据并提供自动化服务，机器学习则是用一套算法和数据来规定机器应当如何学习。但机器最终学到了什么，以及会如何预测、决策或行动，并非预先设定，因此机器学习本质上具有不透明性。如果设计者将对利润的追逐置于社会和环境目标之上，人工智能在代替人进行决策时将强化这种价值观。如受金融机构青睐的客户将获得更高信用评级和更低融资利率，而陷入经济困境的人将更难获得帮助。2019年，美监管机构发布报告指出，苹果公司新发行的信用卡中，男性持卡人数为女性的20倍。此外，使用数字化金融服务须有相应资源和技能。劳埃德消费者数字指数显示，英国约1200万人不具备参与数字社会的谋生技能，未来该数字还将进一步增加。

第五，金融科技需要以资源密集型基础设施作支撑，这可能背离社会和可持续性目标。智能手机制造、网页搜索、电子邮件、数据储存都需耗费大量原材料和能源。目前，全球计算和联网设备的耗电量约占全球发电量的5%，2025年或升至20%。据估算，2019年，7家核电厂提供的能源仅能处理比特币很小一部分的全球支付活动。

2008年国际金融危机爆发后，国际金融监管改革轰轰烈烈，核心内容是强调识别系统性风险，确立宏观审慎监管理念，推动功能监管和行为监管体系的建立。与此同时，改写21世纪金融面貌的另外一个重要力量——金融科技也在迅速崛起，但国际金融监管改革并未过多关注。在过去十多年中，全球主要经济体金融监管机构仍将监管重点放在传统金融业上，对金融科技主要采取“重鼓励、轻监管”的政策取态。

首先，面对金融科技的迅猛增长，全球主要经济体大都选择了坚持现有监管体系和修补局部规则的做法。国际金融消费者保护组织开展的一项调查表明，24个被调查的监管当局中，67%表示对传统和数字金融产品及服务使用相同监管框架；18%表示正调整监管框架；15%表示已进行调整，但仅针对个别产品。由此可见，全球主要经济体大多仍沿用传统监管体系监管数字金融产品和服务。修补则主要表现在两个方面。一是将现有监管框架延伸至金融科技业务模式时明确监管期望。如欧盟、瑞士等基于“相同服务/活动，相同风险，相同规则”的监管原则，将现有监管框架延伸至金融科技领域，规定金融科技企业须遵守反洗钱和反金融恐怖主义相关规定。二是在金融科技企业已经或有可能引发结构性调整的某些细分领域，通过发放经营许可证、颁布具体准入规定等方式，对现有监管规则进行补充完善。

发放执照既是鼓励金融科技发展的重要方式，也是实施特殊监管措施的依据，目的是让新进入者在满足特定金融行业核心监管要求的情况下，能迅速进入该行业与已有金融机构进行有效竞争，同时无需满足监管机构对一般金融机构在资本、流动性等方面的复杂要求。从目前国际实践来看，特别执照的发放领域主要是支付业，因为该领域业务发展较早，监管经验丰富，风险相对较小。其次是P2P和众筹领域。此外，少数几个国家还发放加密资产和虚拟银行方面的特别执照。

表1   56个金融管辖区发放特别执照的情况

其次，为促进金融科技的技术应用和业务创新，主要经济体也尝试了一些新型监管方式。各国监管机构普遍重视对高新技术应用于金融领域的指导，具体做法是调整现有监管规则，将技术相关要求纳入到法律、法规或政策指引之中。市场化程度较高的技术，受到了监管机构更多的关注。在云计算、应用程序接口、生物计量技术上，监管机构在制定新规则时尤其活跃。相比而言，对人工智能、机器学习和分布式记账技术的监管仍停留在风险评估和发布总体性政策指引上。为鼓励业务创新，许多国家启用了“沙盒监管模式”。2015年，英国金融行为监管局最先提出“监管沙盒”的概念。根据其定义，“监管沙盒”是个安全空间，在这个空间内，金融科技企业可以测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，而不用在相关活动出现问题时立即受到监管规则的约束。之后，新加坡、澳大利亚、韩国等也开始相关实验。2017年，金融稳定理事会在报告中将“监管沙盒”定义为“在受控环境下测试新技术的框架”。2019年初，欧洲监管机构在报告中承认，从“监管沙盒”中获得的经验十分有限，但仍建议欧盟成员国参与该实践。2018年7月，美国财政部倡议联邦和州金融监管机构统一行动建立“监管沙盒”，对创新性金融产品和服务进行有意义的测试。随后，美国消费者金融保护局也宣布建立“监管沙盒”。

再次，主要经济体还特别重视推动国际金融监管合作。金融科技企业具有跨国运行的天然优势和倾向。许多国家监管当局认识到，在不实施资本控制情况下，很难阻断境外以电子手段向境内提供金融服务或产品，因此大力推动监管合作机制，主要形式之一是签署金融科技备忘录。截至2019年上半年，全球签署了至少63份“金融科技桥协议”。国际机构也是国际监管合作的大力提倡者。2015年开始，国际标准制定机构、欧盟、英国等开始推动国际金融科技监管合作，参与机构主要有金融稳定理事会、反洗钱金融行动特别工作组、欧洲央行、欧洲银行管理局、欧洲证券与市场管理局、国际证监会组织、支付和市场基础设施委员会等。其主要关注加密资产、P2P借贷、分布式记账技术、数据和人工智能、网络安全等领域，主要活动包括评估新技术对金融业的影响、制定国际规则、发布指导性意见等。

到目前为止，金融科技的发展尚未引发金融监管结构的巨大变化，所有的监管调整都是以打补丁的方式进行的。主要经济体之所以没对金融科技采取更有针对性的监管，原因是多方面的。一是受2008年国际金融危机的打击，世界经济迟迟未走出危机阴影，复苏动能较弱，因此各国普遍将蓬勃发展的金融科技视为塑造未来国际经济竞争力的一支重要力量。出于培养“国家冠军”及提升金融体系公平性、包容性的考虑，对金融科技的发展总体上鼓励大于约束。二是金融科技发展助力包括应用程序接口、云计算、生物特征认证、分布式记账、人工智能和机器学习等新技术，对于已习惯监管传统金融业务的各国监管机构而言，这些技术密集型业务是其从未涉及的未知领域。可以说，金融科技的发展已大大超出金融监管当局传统的监管范围，而创新的速度往往导致监管当局无法作出及时回应。此外，金融科技尽管发展速度惊人，但就总量而言，在规模庞大的金融业中，作用和影响仍相对有限。一些新业务刚刚展开，还未出现明显的风险隐患，因此实施“严格监管”缺乏必要性和紧迫性。

实际上，直到2017年，全球金融体系委员会（CGFS）及金融稳定理事会发布报告仍认为，在许多金融辖区内，金融科技时代的信贷规模仍小，不足以引发系统性风险。然而，从2019年开始，随着大型科技公司进入金融业，且在一些细分领域显现出主导优势，国际上开始大规模探讨金融科技监管中存在的问题。

其一，金融监管不平衡问题比较突出。金融科技企业类型众多，大致可分四类：一是技术类企业，仅对金融服务提供技术支持，不涉及金融业务；二是利用先进科技手段提供替代性金融服务的金融企业；三是收购技术类企业的传统金融机构；四是向金融业渗透的大型科技公司。对这四类企业，监管机构的关注并不相同。例如，对技术类企业，尽管美欧通过实施功能监管原则将之纳入监管范围，但监管力度显然不够。对提供替代性金融服务的企业，各国普遍通过制定新规则填补监管空白，但与传统金融企业相比，其受到的监管要松得多；收购技术类企业的传统金融机构是受到监管约束最严的群体；向金融业渗透的大型科技公司多在非金融市场上运行平台，例如B2C平台（如亚马逊）、社交网络平台（如脸书），它们进入金融业后，往往将金融服务与其提供的非金融服务捆绑，因此拥有强大的竞争优势。同时，这类企业受到的监管约束较少，故其一旦决定向金融业渗透，发展速度非常惊人。

其二，监管失衡削弱了金融科技监管的有效性。过去，衡量金融监管有效性的主要指标包括金融稳定、金融效率、金融深化等。但随着金融科技的出现，金融业参与者和游戏规则都发生了重大变化，金融科技对金融稳定、行业竞争、个人隐私，甚至社会公平都可能产生巨大冲击。现有金融监管的框架、目标、原则和工具，难以有效回应新兴的社会忧虑。在新形势下提升金融监管有效性必须直面保护数据、打击垄断、促进可持续发展等问题。而这些问题的解决已经远远超出金融监管改革的范畴，必须获得数字经济时代新型经济治理理念和规则的支撑。

其三，如何对大型科技公司实行有效监管，正成为监管者面临的突出挑战。在金融科技各类参与者中，大型科技公司具有明显的竞争优势，体现在市值、技术、平台控制权、“数据—网络—活动形成的闭环”，以及因潜在退出成本高昂而形成的“俘获生态”等方方面面。与金融科技相关的社会担忧，如数据权属、隐私保护、竞争秩序、公司权力、社会公平等问题，大多与大型科技公司直接相关。2019年之前，当人们提到“公平竞争环境”时，主要是希望为金融科技企业提供宽松的发展和监管环境，防止针对传统银行的严格监管规则束缚和窒息金融科技的创新。但随着大型科技公司进军金融业，“公平竞争环境”意涵发生巨大变化。现在主要指传统银行面对大型科技公司跨域竞争时，如何保证监管规则能公平公正地作用于两者，防止传统银行因监管规则的不平衡陷入竞争劣势。毫无疑问，如何对大型科技公司在金融业中的行为和活动进行监管，决定了全球金融业的未来趋势和格局。

近两年，国际上关于金融科技监管改革的讨论十分活跃，涉及到监管理念、架构、规则、工具等各个方面。总体看，相关讨论仍处在初级阶段，很多观点尚处于酝酿、打磨、争论范畴，一些共识隐约可见。

金融科技的崛起是数字经济时代的重要经济现象之一，金融科技监管须与数字经济治理的整体理念和体系相契合。这意味着，对金融科技进行有效监管，必须建立在一套更加全面的规则体系基础上，包括金融监管、竞争政策和数据规则。其中，竞争规则和数据规则构成数字经济治理的核心规则，共同塑造金融科技企业的宏观运营环境；金融监管规则建构了金融科技企业运营的行业环境，它既要体现竞争规则和数据规则的基本原则，也要体现金融业“社会关键基础设施”的本质属性。目前，三大规则仍处于激烈争论和摸索搭建过程中，但已成为国际博弈的焦点。

首先，在数据规则制定方面，全球探索方兴未艾，数据权属、数据隐私和数据安全成为关注焦点。数据被誉为数字经济时代的“新石油”。2020年初，全球数据总量约为44泽字节（zettabytes）。国际数据公司（IDC）预测到2025年全球创造的数据总量将跃升到163 泽字节。随着金融数据泛化，个人的浏览历史、聊天记录、行程爱好等都可被用于金融决策。这意味着，数字价值、数据所有权、数据隐私等飞速演变的概念都将成为未来影响金融科技发展的关键因素。

目前，尽管数据隐私和保护问题已被推到政策讨论的风口浪尖，但如何处理数据权力和数据访问之间的关系，全球仍远未达成共识。一些研究建议，将数字所有权赋予消费者能够产生接近于最优的分配效果。这一转变将急剧改变金融和数据之间的关系，有助于构建以数据货币化为基础的金融体系。欧盟实施的监管改革正是朝着该方向前进。2018年5月，欧盟正式实施《通用数据保护条例》，规定用户“有权在不受任何妨碍情况下以结构化和可转移方式获取其个人数据”，即数据“携带权”。该法还规定，个人有权指令其数据持有者永久性删除数据，或将之转移给其选择的任何其他人。此外，该法还明确规定了“数据控制者”和“数据处理者”必须遵守的义务。欧盟的《通用数据保护条例》仅是公共辩论和立法的先声，这类立法需要解决的问题是如何保护个人和法律实体不受内生于数据经济的新风险的威胁。从2018年开始，澳大利亚、欧盟、印度、日本、新加坡、瑞士等陆续制定了数据隐私法。在美国，仅加州于2018年6月制定了《加州消费者隐私法》，联邦层面尚未出台因应数字经济时代的新隐私法。与欧盟等相比，美国在数据权利方面更倾向于保护公司的利益。

其次，在竞争规则方面，主要经济体均将制定与数字经济时代相适应的反垄断规则视为当务之急。近年来美欧加强对谷歌、脸书、亚马逊、苹果等大型科技公司的反垄断调查或执法表明，全球竞争政策框架正酝酿深刻变革。

欧洲率先推出数字经济时代的反垄断规则。2019年2月，德国反垄断机构禁止脸书从不同来源（例如从WhatsApp和Instagram等它提供的其他服务）系统整合用户的数据。2020年12月15日，欧委会发布《数字服务法》和《数字市场法》两部草案。其中，《数字服务法》界定了数字服务的范畴，从内容、商品和服务等维度明确在线平台的责任和义务，构建用户的基本权利保护机制；《数字市场法》则基于业务规模（营收或市值）、用户数量和预期地位等三大标准明确提出了“守门人”的概念，以及其必须遵守的规定性和限制性义务。

美国对反垄断法的改革也在紧锣密鼓推进。目前，美国国会正审议《美国创新和选择在线法案》《终止平台垄断法案》《平台竞争与机会法案》等与反垄断相关的五部法案，部分主张与欧洲反垄断规则相似。例如《终止平台垄断法案》等多部法案均提出“主导型平台”（Covered Platform）这一概念,专门针对市值超过6000亿美元、在美国境内月活跃用户达到特定规模（5000万/在线平台；10万/传统平台）且被视为“关键贸易伙伴”的企业。除欧盟和美国外，近年来英国、德国、印度等也正对垄断和反竞争行为进行重新评估和界定。一些已经实施或正在讨论中的做法包括，规定平台必须实现互操作性；为应用程序接口制定通用技术标准；限制服务捆绑的做法；禁止歧视性进入条款；限制或禁止在自己的平台上出售自己的产品等。印度规定，为避免利益冲突，主要的电子商务平台不得在网站上出售其附属公司的产品。

再次，围绕金融监管规则，近年来国际上也涌现出大量改革建议。数据规则和竞争规则为金融领域内的隐私保护、数据安全、竞争政策等提供原则性指引，金融监管规则也须与时俱进，将抽象原则转化为适用于金融业的明确指引和规定。同时，作为数字经济治理体系的重要组成部分，金融监管改革也会对数据规则和竞争规则改革提供支撑和动力。金融监管改革的本质是通过调整监管目标、原则和工具之间的匹配度，最大限度地降低新变量、新结构带来的新风险。目前，全球主要经济体一般将金融监管的终极目标定义为提高社会福祉，中间目标则包括促进经济效率、维护金融稳定、保持市场完整性、保护消费者权益、提升操作弹性、反洗钱、促进市场竞争等。

面对金融科技带来的独特挑战，监管机构应根据其对监管目标造成的潜在影响和冲击，调整监管原则、创新监管工具。

第一，将实体监管原则从传统金融机构延伸至金融科技企业。金融科技企业，特别是大型科技公司可能对金融稳定形成潜在威胁。2008年国际金融危机表明，银行核心业务难免受其辅助业务的传染，且银行在从事跨领域业务时会产生与社会相关的风险，而这些风险是对单个领域实施特殊规则所不能消除的。因此，危机后主要国家普遍加强了对银行业基于实体的监管，特别是对“系统重要性”金融机构提出更高监管要求。同样，金融科技企业和大型科技公司涉及业务模式广泛，也存在风险传染从而引发金融体系震荡甚至危机的可能。例如，在支付领域，大型科技公司已经或有潜力成为能影响系统稳定性的金融机构。鉴于金融体系作为重要公共基础设施的重要性，大型科技公司的活动不仅关乎其使用者和利益攸关方的利益，也是更广泛的公共利益问题。由于金融科技企业和大型科技公司高度依赖网络和技术，一旦遭遇严重网络攻击或出现技术、系统问题并引发金融业务的大规模中断，很可能会对金融稳定造成巨大影响，甚至诱发金融冲击甚至危机。因此，对这类公司进行基于活动监管的同时，也很有必要实施基于实体的监管。

表2   监管原则与监管目标的匹配

第二，重新审视“操作弹性”的定义，并基于活动监管原则，开发提升弹性的新型监管工具。操作风险是金融科技企业和大型科技平台的突出风险。根据巴塞尔委员会的定义，所谓操作风险，指的是由不完善或有问题的内部程序、员工和信息科技系统，以及外部事件所造成损失的风险，包括法律风险，但不包括策略风险和声誉风险。在金融科技浪潮的冲击下，金融业正经历着急剧的变革和重组，并迅速向以客户为中心、以平台为基础的模式转型。在新的运营模式下，操作风险的来源、表现和破坏力也出现了一些新特点，特别是与平台相关的操作风险引发广泛关注。但是，2008年国际金融危机后修订的巴塞尔协议对操作风险的定义过于狭窄，主要针对的仍是银行的操作风险，解决办法也仅限于提高资金成本或罚款，这集中体现在巴塞尔委员会2017年底发布的《操作风险最低资本要求》上。一些国际机构指出，操作弹性的概念应更加宽泛，应包括影响实体提供关键营运服务的能力的所有因素，而非仅局限于覆盖操作风险的资本要求。国际标准制定机构针对银行、保险公司和市场基础设施等特定机构制订了高标准监管规则，理由是这些机构在业务连续性、网络安全、外包等领域面临广义操作风险。但是，对于支付服务提供商却没有制定相似的国际标准。此外，2019年，美国监管部门就是否应将大型云服务提供商指定为“系统重要性金融市场公用事业公司”（SIFMU）展开激烈讨论。它们一旦被指定，意味着将受到监管部门的持续监管，并须在公司治理、操作风险管理、恢复预案等方面满足特殊的监管要求。

第三，基于原则监管和实体监管原则，制定更加明确的金融业竞争规则。在金融业，竞争政策的实施一直有选择性，但科技企业与金融业的融合很可能促发再思考。金融科技企业和大型科技公司的份额扩大应当基于对行业效率的提升，而非因为规避监管或基于对用户的垄断。在应对大型科技平台的潜在垄断风险上，国际经济机构主要提出了以下思路。一是加强行为监管，包括识别和禁止滥用市场地位的反竞争行为，以促进市场公平竞争，加强对消费者和投资者的保护。二是打破数据垄断，通过数据确权和制定数据分享规定，打破少数平台公司基于数据控制的市场竞争优势。近年来，许多国家实施的“开放银行”政策一定程度上打破了传统银行对金融数据的垄断。短期看，这项政策有利于促进竞争，但长期可能助涨大型科技公司的垄断风险。未来需要思考的是，如何防止金融数据向大型科技平台集中进而强化其数据垄断优势。三是防止技术垄断。金融监管机构在技术问题上应采取中立立场，在保证市场完整性的同时，应鼓励技术的多样性和可替代性，防止垄断性技术的出现。

第四，基于活动监管原则，引导金融科技企业将环境保护和社会责任意识内化于发展战略和经营管理之中。公司治理是金融稳定的第一道防线。鉴于技术的瞬变性和监管的相对滞后性，金融科技公司应自觉承担相关责任，主动将环境与社会目标内化于公司治理之中。2020年11月，欧洲银行管理局（EBA）就信贷机构和投资公司的监管框架纳入环境、社会和公司治理（ESG）因素和风险发布讨论稿，首次界定ESG风险的定义，建立通用分类方法，并提出现行评估方法。讨论稿还建议将ESG风险纳入业务战略、治理和风险管理及业务监督之中。此后，欧洲《资本要求规则》（CRR）将会基于ESG风险更新包括资本要求在内的监管规则。

中国是全球金融科技产业发展较早、较快、规模也较大的经济体之一。2013年“互联网金融”概念在国内正式提出后，第三方支付、P2P、众筹、加密资产等金融科技主要业务模式都获得迅速发展。中国金融监管部门对金融科技的监管取态也经历了从积极鼓励和温和监管到加强引导、严格合规监管的转变。目前，中国金融科技监管体系仍处在搭建过程，相关框架、原则、机制和工具仍在不断调整和完善。

对比国内外监管改革的发展，中国在许多方面，如坚持总体金融监管框架稳定、修补细分领域规则、发放执照控制准入、推动“沙盒监管”等，与全球监管实践较为一致；在部分领域，如构建网络公司竞争框架、为支付企业建立共同的公共平台“网联”、规范网络小额贷款等方面，则进行了一些领先于全球的有益尝试。鉴于国际金融科技监管面临许多共性挑战，国际上的相关讨论和做法对中国完善监管也提供了有益的启发和参考。

第一，数字经济时代，金融行业的良性、稳定运行有赖数据规则、竞争规则和金融监管规则三大支柱的共同支撑，需要数据安全管理机构、反垄断机构和金融监管机构的密切合作。中国作为数字经济和金融科技的全球引领力量之一，近年来陆续出台《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法（草案）》，并开始启动《反垄断法》修改工作。相较于数据和竞争规则的调整，金融监管改革目前仍主要局限在细分金融领域中，缺乏宏观应对。未来，金融监管机构应重视与数据安全管理机构和反垄断机构的监管合作，加强在规则制定、信息共享、联合执法方面的协同，推动金融监管的规则调整和体系升级。此外，全球主要经济体围绕上述三大规则，正展开热烈讨论和激烈博弈。中国应积极参与全球规则制定，贡献中国智慧和中国方案。关于金融稳定、竞争政策和数据权利等问题，中国、日本、欧盟和美国之间的立场仍存在较大差异。各国在使用各自工具以适应集体偏好和政治体系上的多样性的同时，国际倡议应旨在寻找正确的平衡，阻止不必要的市场分割。

第二，提升金融科技监管的有效性，应当坚持整体监管和技术穿透。发达经济体将四类金融科技企业均纳入金融监管，而中国长期将金融科技相关企业划分为金融科技企业（专注于支持金融的科技企业）和科技金融企业（应用新技术的金融企业），且主要聚焦对“互联网金融”的监管。此分类好处是监管对象相对明确，监管规则也易于制定。但在实践中，金融科技企业和科技金融企业界限往往非常模糊，容易形成监管漏洞。未来，宜借鉴美欧监管做法，加强对各类金融科技企业的监管，并制定有针对性的监管措施。

技术是金融科技的灵魂。对金融科技的监管不应局限于金融业务本身，而需穿透至技术层面。一直以来，中国监管部门高度重视对金融应用技术的规范和指导，如陆续发布云计算、声纹识别等新技术金融应用规范，为金融科技发展创造了良好政策环境。未来，应持续加大对金融应用技术的关注，把握技术发展趋势、制定应用指导原则，让金融科技产业始终在政策和监管划定的安全范围内运行。技术对金融业的颠覆和重塑才刚刚开始，未来与金融业深度结合，还将催生金融业务、模式和生态的更大变革。目前，主要经济体针对应用程序接口、云计算、生物特征识别等技术应用于金融业制定了一些基本规则，区块链、人工智能和机器学习与金融服务的结合尚处初步，相关技术应用的政治意涵、伦理冲击、社会影响正逐步显现。这意味着，对金融科技实施有效监管，不仅要善用并不断升级监管科技体系、充实监管机构技术研究力量，而且需要与金融科技企业建立起一种“共同成长型”的“陪伴式”监管关系。鉴于国际标准制定机构、国际金融机构十分注重对新兴技术及其金融影响力的研究，可加大沟通合作和联合研究力度，在充分借鉴国际有益理念和实践的基础上，更好引导国内金融应用技术的良性发展。

第三，保障金融行业的公平竞争，应坚持平衡监管，并重视实体监管。为因应大型科技公司对金融业的挑战，国外学者重新发现实体监管的必要性和重要性，并提出将实体监管原则延伸到大型科技公司的建议，未来或在操作风险和竞争两大领域，通过创设新规则，加强对大型科技公司的指导和规范。对于中国而言，一方面要继续充实功能监管内容，使监管原则和实践与混业经营趋势匹配；另一方面，也要看到实体监管对规范大型科技公司金融行为的重要价值。毕竟，会遭受失败并滋生系统性风险的是实体而非（金融）活动。针对具有系统重要性的大型科技公司，可通过设立适当而充分的监管标准，划定其活动范围、明确其行为规范，引导其良性发展，更好释放科技赋能金融、金融助推经济的巨大红利。此外，应鼓励和引导金融科技企业将环境保护和社会责任意识内化于公司治理和发展战略之中，更好服务中国绿色经济的健康、稳健、持续发展。